PARTICIPACION CIUDADANA EN LA GESTIÓN DE RIESGOS COMO EJE TRANSVERSAL DENTRO LA PLANIFICACIÓN LOCAL. CASO: CIUDAD DE GUARANDA
CITIZEN PARTICIPATION IN RISK
MANAGEMENT AS A TRANSVERSAL AXIS WITHIN LOCAL PLANNING. CASE: CIUDAD DE GUARANDA
Carlos Fabián Ramírez(1) Andrade Jhonny(1) Borja Amelia(1) Calero Eugenia(1) Shirley Núñez Torres(1) Pilatasig Richard(1) Vásquez Jimmy(1)
1Universidad
Estatal de Bolívar, Av. Ernesto Che Guevara s/n y Av. Gabriel Secaira. Provincia Bolívar,
Guaranda, Ecuador. carlosfr1975@gmail.com
Resumen: La planificación
del desarrollo y ordenamiento territorial (PD y OT) como herramienta de gestión
de riesgos dentro de los Gobiernos Autónomos Descentralizados se ha constituido
en uno de los principales instrumentos para el trabajo institucional, porque
abarca el sentir y las necesidades de la población hacia una utilización
racional del territorio. Este tipo de planes son el resultado de la
participación ciudadana con sus valiosos aportes que permiten determinar los
proyectos a ser ejecutados, conllevando desafíos de preparar a la comunidad
para que la prevención sea parte de la estrategia cuando se transversaliza
la gestión de riesgos dentro de la planificación y ordenamiento territorial; en
este contexto se observa que no se cumple con los procesos de participación
ciudadana como política pública que permita aumentar la preparación de la gente
y fortalecer la gobernanza, por tal razón el objetivo es determinar el nivel de
participación y empoderamiento ciudadano sobre la gestión de riesgos. En
concordancia con la aplicación de técnicas de investigación como entrevistas,
encuestas y análisis documental se logra evidenciar que apenas un 15% a 20% de la población tienen
conocimiento sobre gestión de riesgos, mientras que un promedio del 80% no sabe
a qué se refiere con el PD y OT y un 80% dicen no haber participado en la
construcción del mismo en la ciudad de Guaranda. Estos resultados
permitirán mejorar la corresponsabilidad entre los gobiernos locales y los
actores para plantear y ejecutar un marco normativo y seguir creando una
cultura de prevención, educándonos sobre el riesgo de desastres.
Palabras clave: desastre, participación, planificación del desarrollo, política pública, prevención de desastres.
Abstract: The planning of development and territorial
ordering (PD and OT) as a risk management tool within the Decentralized
Autonomous Governments has become one of the main instruments for institutional
work, because it encompasses the feelings and needs of the population towards a
rational use of the territory. This type of plans are the result of citizen
participation with their valuable contributions that allow to determine the
projects to be executed, leading to challenges of preparing the community so
that prevention is part of the strategy when risk management is mainstreamed
within the planning and territorial ordering; in this context it is observed
that citizen participation processes are not complied with as a public policy
that allows to increase the preparation of people and strengthen governance,
for this reason the objective is to determine the level of participation and
citizen empowerment on risk management . In accordance with the application of
research techniques such as interviews, surveys and documentary analysis, it
can be seen that only 15% to 20% of the population have knowledge about risk
management, while an average of 80% do not know what it refers to. With the PD
and OT and 80% say they have not participated in the construction of the same
in the city of Guaranda. These results will make it
possible to improve the co-responsibility between local governments and
stakeholders to propose and execute a regulatory framework and continue to
create a culture of prevention, educating ourselves about disaster risk.
Keywords: development planning, disaster, disaster
prevention, participation, public policy.
Recibido:
5 de septiembre de 2018
Aceptado: 3 de diciembre de 2018
Publicado
como artículo científico en Revista de Investigación Talentos V(2) 79 - 87
DOI: https://doi.org/10.33789/talentos.5.87
I.
INTRODUCCIÓN
La implementación
de la gestión de riesgos como política pública se ha desarrollado de a poco en
función de la planificación y de sus instrumentos de gestión que se elaboran en
cada uno de los gobiernos locales; por lo que se ha procedido a revisar y
analizar estudios afines relacionados con la importancia de la participación
ciudadana en la construcción de un plan y como esta situación alimenta el
debate político y técnico.
En la planificación
nacional se considera la importancia de la transversalidad de la gestión de
riesgos, señalando a nivel del Plan del Buen Vivir que los PD y OT y un sistema
efectivo de gestión de riesgos son considerados como un mecanismo poderoso para
reducir sostenidamente la vulnerabilidad. Actualmente en el nuevo plan “Toda
una vida”
Lo que si es cierto
es que la sociedad cada día esta consiente de los cambios climáticos en que
vive el planeta a más de las amenazas naturales y antrópicas, sin embargo la
pregunta es ¿cuál es su nivel de participación para la construcción de un
sistema de gestión de riesgos? la Secretaria Nacional de Planificación y
Desarrollo -
El proceso de la
gestión de riesgos se nota como obvio dentro de un territorio, sin embargo las
falencias en cuanto la aplicación de una política pública integral, los bajos
niveles de conocimiento de la población acerca de la importancia de estos temas
más una gobernabilidad y normativa institucional debilitadas, conllevan un
limitado nivel de corresponsabilidad de los actores. Entre los desafíos que supone
la gobernabilidad está el de asegurar que los vastos sectores de población que
hoy se asientan en las ciudades latinoamericanas y del Caribe tengan efectivos
espacios de participación y sistemas legítimos de gobierno y de delegación de
autoridad. Hoy día en la región, la democracia no sólo se ejerce a través de
los mecanismos tradicionales de la democracia representativa (partidos
políticos, votos, elecciones, etc.) sino que éstos se complementan con otros
propios a la democracia participativa (concertación, monitoreo, evaluación de
las políticas) para ampliar las relaciones Estado-Sociedad, es decir
incrementar los niveles de gobernabilidad.
Se debe mencionar que
a través de las reformas constitucionales realizadas en el año 2008 se inicia
con la construcción de un Sistema Nacional Descentralizado de Planificación
Participativa en el cual considera el ordenamiento territorial como política
pública de Estado en donde los Gobiernos Autónomos Descentralizados tienen un
papel de relevada importancia haciendo mención a la elaboración, implementación
y evaluación conjuntamente con otras entidades, pero al mismo tiempo
considerando las expectativas y niveles de conocimiento de la sociedad civil en
los distintos momentos de construcción de la planificación local.
La estructura del modelo de participación presenta
contrastes y matices significativos entre uno y otro municipio. En concreto,
podía decirse que el principal factor de diferenciación está determinado por la
existencia o no de un Reglamento de Participación Ciudadana, sobre todo si se
tiene en cuenta la clarificación de posiciones que este proporciona como
documento de referencia que va más allá de lo testimonial para convertirse en
un baluarte del compromiso político y de las pautas que orientan el modelo de
gestión.
La gestión de
riesgos como tal no es solamente el hecho de contar con una política pública
sino que se haga de la misma una forma de generar empoderamiento con
estrategias de participación claras y niveles de gobernanza efectivos para
cumplir con las normativas existentes y de ser el caso innovarlas para que el
uso de la tierra sea el adecuado e ir evitando conflictos a pesar de la
influencias políticas, sociales, religiosas, administrativas, económicas etc.
Es de suma importancia
entender las dinámicas territoriales (biofísicas, sociales y axiológicas,
económicas y políticas) para comprender la producción de los riesgos en un
contexto dado, y eventualmente intervenir en los motores de su fábrica,
sabiendo que cualquier tipo de intervención, a su vez, afecta las condiciones
de riesgo…Pero además de una cuestión conceptual, la implementación de una
política nacional de gestión de riesgos depende de las condiciones políticas
(claridad de la visión, voluntarismo), así como de las condiciones
institucionales (capacidad de ejecución, garantía de permanencia) que existen
en el país, a diferentes escalas y en un momento dado.
En el Marco de Sendai se señalan este tipo de prioridades como el hecho
de fortalecer la gobernanza del riesgo de desastres en donde se habla de instrumentos
de gestión como los planes de desarrollo y ordenamiento territorial con sus
respectivos mecanismos de seguimiento y evaluación con una clara articulación
interinstitucional. También se identifica el trabajo voluntario que se debe
organizar desde los ciudadanos que se logra a través de un empoderamiento de la
sociedad.
La reducción del riesgo de
desastres requiere la implicación y colaboración de toda la sociedad. Requiere
también empoderamiento y una participación inclusiva, accesible y no discriminatoria,
prestando especial atención a las personas afectadas desproporcionadamente por
los desastres, en particular las más pobres. Deberían integrarse perspectivas
de género, edad, discapacidad y cultura en todas las políticas y prácticas, y
debería promoverse el liderazgo de las mujeres y los jóvenes.
Los resultados de
un sistema de planificación que ha incorporado el ordenamiento territorial son
variados, pues esta política de Estado se viene desarrollando apenas desde el
año 2008 y está sujeta a las respuestas y reacciones de los grupos sociales y
en la práctica cuando se elaboró los planes de desarrollo y ordenamiento
territorial tanto las autoridades como la población en general tenían una gran
expectativa. Pero hasta donde se profundizo este tipo de temas dentro de la
ciudadanía o qué tan participativo fue la elaboración de dichos instrumentos en
todas sus etapas, que tan empoderada estuvo la comunidad, grupos sociales y demás
representantes de la sociedad civil para ser parte del desarrollo a sabiendas
que a través de la Ley de Participación Ciudadana y Control Social se emana el
derecho a ser parte de la elaboración y fiscalización de proyectos dentro del
territorio y más aun de los planes de desarrollo.
Según
La normativa señala que deben conformase y realizarse las Asambleas
Ciudadanas para nombrar las respectivas veedurías y representantes al Consejo
de Planificación local, este ultimo de mucha importancia para el proceso de
aprobación de los PD y OT por parte de los Gobiernos Autónomos
Descentralizados. En el Artículo 66 de ley antes mencionada dice que estarán
integrados por al menos el 30% de representantes de la ciudadanía ya sea a
nivel de provincia, cantón o parroquia.
TABLA 1
CONFORMACIÓN DE LOS CONSEJOS LOCALES DE PLANIFICACIÓN
|
|
PROVINCIA |
CANTÓN |
PARROQUIA |
|
Máxima autoridad |
Prefecto |
Alcalde |
Presidente |
|
Un
representante del legislativo local |
Un Consejero |
Un concejal |
Un vocal |
|
Un servidor público a cargo de la instancia de planificación |
Un
técnico o servidor asignado |
Un
técnico o servidor asignado |
Un
técnico o servidor asignado |
|
Tres funcionarios designados por la máxima autoridad |
Tres Funcionarios |
Tres Funcionarios |
No aplica |
|
Tres representantes ciudadanos designados por el
sistema de participación |
Tres
representantes Ciudadanos |
Tres
representantes Ciudadanos |
Tres
representantes ciudadanos |
|
Un representante del nivel de gobierno inferior |
Uno GAD Municipal |
Uno
GAD Parroquial |
No aplica |
Fuente: SENPLADES 2014.
Lo anterior se
fortalece en función de lo descrito en el Artículo 304 del COOTAD al señalar
que todos los GAD deberán conformar su Sistema de Participación Ciudadana y que
en la parte pertinente menciona que este se constituye para participar en la
formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de los planes de desarrollo y
ordenamiento territorial, presupuestos participativos, políticas públicas, etc.,
notándose claramente la importancia de la participación que se debe generar
desde la ciudadanía respecto de la planificación local que inicia en el año
2010 y luego sus actualizaciones en el año 2014 y próximamente en el 2019 con
planteamientos nuevos concentrados en el Plan Nacional de Desarrollo “Toda una
vida”. El proceso radica en como promover la participación ciudadana en la
construcción de los PDOT y específicamente en lo referente a gestión de riesgos
de desastres al punto de que sean parte del análisis, discusión, validación e
inclusive la aprobación como insumos para llevar al pleno de los GAD.
La fase previa incluye un mapeo y análisis
de los actores en el territorio incluyendo los representantes de las asambleas
ciudadanas conformadas en el territorio, la conformación del Sistema o
Instancia de Participación y el Consejo Local de Planificación. Paralelamente
a este proceso el equipo técnico elabora un diagnóstico de cada subsistema, el
cual sirve como insumo para el diagnóstico participativo y el desarrollo de
lineamientos de políticas públicas. Todo el proceso técnico debe realizarse en
cooperación con el Consejo Local de Planificación.
La participación en
fin no solo se trata de normarla para que sea parte de la construcción del PD y
OT sino también que la institución encargada promocione su elaboración,
fomentando el empoderamiento, que la democracia ciudadana sea activa y la
sociedad participe sin miedos, haciendo propuestas basadas en sus propias
necesidades ante riesgos de desastres.
La participación ciudadana es inherente a la
gestión de riesgos, se encuentra presente en todos sus momentos: antes, durante
y después del desastre…Se ha demostrado que la intervención de la población es
muy importante en el manejo de respuesta a desastres, debido al conocimiento
que manejan de las zonas afectadas así como el tema de liderazgo.
Los GAD locales
tienen gran responsabilidad en la preparación del ordenamiento territorial de
forma participativa, debido a sus competencias exclusivas como el “Ejercer el
control sobre el uso y ocupación del suelo en el cantón”
La transversalidad
de la gestión de riesgos en la planificación local parte de la misma política
pública y de Estado cuando a través del COOTAD se plantea como una competencia
exclusiva la elaboración e implementación de los Planes de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial por parte de los GAD y es en ese momento cuando la
SENPLADES a través de sus guías dispone que en el diagnostico se levante toda
la información necesaria para cada una de sus componentes en lo que tiene que
ver con gestión de riesgos, como se señala a continuación:
·
Componente
biofísico en primera instancia, considerando situaciones relacionadas a la
identificación de amenazas y peligros existentes en el territorio.
·
Componente
económico cuando se analizan las amenazas a la infraestructura y áreas
productivas.
·
Componente de
asentamientos humanos cuando se analiza la caracterización de amenazas y
capacidad de respuesta de la población frente a un evento adverso además del análisis del
conocimiento y percepción del riesgo por parte de la comunidad, entre otros.
·
Identificación
de amenazas al componente movilidad, energía y conectividad, en donde se
determina los niveles de exposición a peligros y desastres de la
infraestructura vial, eléctrica y comunicación, además de la infraestructura
cantonal prioritaria para la atención en caso de desastre.
·
En el
componente sociocultural se analizan las características de la población y
entre otras cosas el análisis de capacidades de preparación ante
acontecimientos adversos.
·
En el ámbito
del componente político institucional y de participación ciudadana se determina
las capacidades institucionales así como los instrumentos de planificación
vigentes junto a algún sistema de información local, entre otros.
La interrogante
parte de la realidad institucional y hasta qué punto se considera a la gestión
de riesgos dentro de las etapas del PD y OT. En este sentido, el objetivo de la
presente investigación fue determinar si la ciudadanía conoce los temas de
gestión de riesgos y cuáles fueron sus niveles de participación en la
construcción de la planificación local en la ciudad de Guaranda.
II.MATERIALES Y MÉTODOS.
Para el desarrollo
del presente se realizó una investigación bajo un enfoque cualitativo con una
base metodológica de investigación bibliográfica descriptiva así como
documental para el análisis de escritos oficiales y responsables de áreas específicas
como fuente de información. El enfoque se dirige hacia la revisión de las
normativas emitidas por entidades rectoras de la planificación nacional y
procesos de participación ciudadana bajo instrumentos técnicos de investigación
empírica y trabajo de campo. En fin, el método descriptivo es parte de la
investigación empleando métodos inductivos y deductivos al aplicar técnicas
empíricas como encuestas a la ciudadanía de las tres parroquias urbanas de la
ciudad de Guaranda, observación directa, etc., que permite desglosar la
información para poder llegar a una argumentación de carácter científico.
Al tratarse de una
investigación formativa se ha planteado el diseño de instrumentos para el
levantamiento de información que están relacionados con la revisión de
documentos como el PD y OT del cantón Guaranda, entrevistas con el encargado y
responsable del área de la gestión de riesgos del GAD Guaranda y finalmente una
encuesta levantada a la población de la localidad que de acuerdo al universo se
obtiene una muestra de 264 personas.
TABLA 2
DIMENSIONES Y TÉCNICAS DE LEVANTAMIENTO DE INFORMACIÓN
|
Dimensión del análisis |
Técnica
utilizada para levantar datos |
|
Capacidades institucionales de la Gestión de Riesgos del GAD Guaranda. |
Entrevista al responsable de la sección de Gestión de Riesgos del GAD
Guaranda. |
|
Transversalidad de la gestión de
riesgos en el PD y OT del cantón Guaranda. |
Análisis documental. |
|
Participación y
conocimiento sobre Gestión de Riesgos dentro de la planificación local. |
Encuesta
a la ciudadanía. |
El universo
poblacional se centra en las tres parroquias urbanas de la ciudad de Guaranda
en donde se distribuyó de forma equitativa para las parroquias de Guanujo, Ángel Polivio Chávez y
Gabriel Ignacio de Veintimilla, para lo cual se utilizó estadística descriptiva
y ponderar los datos recolectados en campo y posteriormente ser analizados y
corroborarlos con los elementos a ser tomados en cuenta dentro de los procesos
realizados en la construcción del PD y OT local.
Una vez obtenidos y
analizados los datos de la encuesta levantada en campo se correlacionan con la
realidad en territorio, demostrando cualitativamente y haciendo uso de la
estadística descriptiva que la participación en la construcción del PD y OT
local y gestión de riesgos no son los adecuados para asumir que existe
empoderamiento sobre el tema en particular.
III. RESULTADOS
Una vez
desarrollado el trabajo de campo se puede evidenciar algunos aspectos y
situaciones que se relacionan con la transversalidad de la gestión de riesgos
dentro del territorio y sus niveles de participación para con la planificación
local, tal es el caso del ámbito institucional, documental y de participación
ciudadana.
Ámbito
organizacional:
Los criterios
analizados en cuanto a las capacidades institucionales de la gestión de riesgos
dentro del GAD municipal presenta debilidades como el número de personas que
laboran en la sección de Gestión de Riesgos (una) y el hecho de que no es
considerada como un proceso asesor sino como una sección dentro del nivel
operativo en la Dirección de Obras Públicas, como se muestra en la figura
1.
Figura
1. Resultados del análisis organizacional.
Ámbito financiero:
Dentro del aspecto
presupuestario la principal debilidad es el presupuesto para equipamiento de
sección de Gestión de riesgos a pesar de una efectiva ejecución interna del
presupuesto por parte de la sección, como se muestra en la figura dos.
Figura 2. Resultados del
análisis financiero
Ámbito de las
relaciones interinstitucionales:
En lo referente a relaciones
interinstitucionales se evidencian debilidades en la identificación y base de
datos de entidades que apoyan en la gestión de riesgos y como lo harían, débil
articulación con la Academia y entre los tres niveles de gobierno, como se
muestra en la figura tres.
Figura 3. Análisis de
las relaciones interinstitucionales
Ámbito de la
participación ciudadana:
Se notan ciertas
debilidades en cuanto a las decisiones participativas y socialización de
informes finales, pese a seguir un proceso de planificación ligado a la
participación ciudadana, como se lo señala en la figura cuatro.
Figura 4. Análisis de la participación ciudadana
Ámbito de las
capacidades internas:
Dentro de este tema
se nota una debilidad muy marcada en cuanto a la gestión con la Cooperación
Internacional a más de las capacidades internas suficientes para
cumplir con el proceso de gestión de riesgos, como se nota en la figura cinco.
Figura 5. Análisis de
las capacidades internas
Ámbito de la
planificación del desarrollo y ordenamiento territorial.
En este caso se
nota una fortaleza muy amplia, pues la participación de la sección de gestión
de riesgos en la elaboración del PDOT fue liderada de forma efectiva y eficiente,
como se señala en la figura seis.
Figura 6. Análisis de la planificación del desarrollo y
ordenamiento territorial
Como resultado final
de esta evaluación se tiene que las fortalezas se ubican en el ámbito de la
participación como sección de gestión de riesgos en la elaboración del PDOT
seguido del aspecto organizacional y la principal debilidad esta en lo
referente a las capacidades internas y participación ciudadana, como se lo
muestra en la figura siete.
Figura 7. Análisis
institucional de la gestión de riesgos
Dentro de la investigación
también se plantea el análisis de la transversalidad de la gestión de riesgos
dentro del PDOT local por lo que se realiza una revisión del documento y tratar
de verificar en la fase de diagnóstico se levanta la información respectiva y
en que profundidad. En este caso se nota un alto nivel en los componentes
biofísico, económico, asentamientos humanos y movilidad, energía y conectividad
con un nivel de análisis que promedia el 90%
y medianamente con un promedio del 50% según el análisis realizado al
componente sociocultural y el institucional y de participación ciudadana.
Finalmente se
trabaja en campo con la población a través de la realización de una encuesta
con la finalidad de notar el grado de empoderamiento y participación ciudadana
respecto de la gestión de riesgos y de la planificación local, ante tal
situación se presentan los resultados más relevantes e ir notando si la
población conoce sobre el tema.
Cuando se le
pregunto a la gente si es que ha escuchado hablar sobre el Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, el 69%
dijo que no y apenas el 31% dice haber escuchado sobre el tema en mención.
Cuando se le
pregunto a la gente si conoce si el cantón Guaranda
cuenta con un Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, el 75% dice que no
y el 25% si lo conoce.
El 93% de personas
encuestadas dicen no haber recibido la visita de ningún funcionario para
socializar sobre la construcción del PD y OT de la localidad.
Cuando se les
pregunto si es que se ha realizado un diagnóstico de la situación actual de
riesgos de desastres del territorio cantonal/comunidad/barrio/sector donde
usted reside, el 90% dijo que no sabían nado sobre el tema.
Cuando se le pregunto a la gente si es que participó en algún proceso de socialización y/o
elaboración del Plan de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial, el 96% respondió que no y apenas un 4% que si pero de
forma regular.
En lo relacionado a
gestión de riesgos de desastres se realizó una pregunta general que permite
saber si la comunidad conoce o no sobre el tema y para aquello se menciona a
algunas entidades con las cuales haya participado la persona en procesos de
capacitación, charlas, reuniones de trabajo, talleres, etc.
Cuando se le
pregunto a la gente con qué entidad ha sido
participe de algún proceso de capacitación relacionado a la gestión de riesgos los resultados muestran que el 90% no ha
participado de estos eventos.
El 95 % de la población encuestada no conoce sobre programas y proyectos
para la reducción de riesgos de desastres dentro del PD y OT en el cantón
Guaranda
Una vez realizado
el estudio de campo se observa qu e no hay coherencia
entre lo que se planea en la normativa institucional en cuanto al proceso de
construcción participativa del PD y OT y que en el mediano y largo plazo genere
empoderamiento del tema, ya que hace falta plantear un proceso efectivo de
comunicación en donde la población conozca que se está trabajando en la
planificación del desarrollo y ordenamiento territorial de la ciudad, fomentar
una correcta participación en los diversos temas y mesas de trabajo como la
gestión de riesgos.
IV.CONCLUSIONES
El nivel de conocimiento
y participación en el plan de desarrollo y ordenamiento territorial local se
encuentra con datos negativos, apenas un 15% a 20% de la población tienen
conocimiento sobre el tema, mientras que un promedio del 80% no sabe a qué se
refiere con el PD y OT, resaltando el hecho de que en la muestra estudiada un
80% dicen no haber participado en la construcción del mismo en la ciudad de
Guaranda.
Finalmente, se
concluye que los resultados de empoderamiento y conocimiento de la población
sobre gestión de riesgos son casi nulos así como la articulación inter
institucional para llegar de forma más efectiva a la población, haciendo notar
la importancia de la construcción de este tipo de instrumentos para la
planificación local y de alguna manera aportar con la reducción de riesgos de
desastres con una ciudadanía más preparada.
V.AGRADECIMIENTO
A los alumnos de la Carrera de
Gestión de Riesgos de la Universidad Estatal de Bolívar por ser parte del
semillero de investigación y a todos a las autoridades de las distintas
entidades locales vinculadas a la gestión de riesgos.
VI.REFERENCIAS
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